Aide Alimentaire et accès à l’alimentation

Introduction

Les récents débats sur la diminution des subventions européennes pour le Programme d’aide alimentaire aux plus démunis (PEAD) et leurs médiatisations ont propulsé l’aide alimentaire en première ligne comme symbole des retombées de la crise sociale, politique et économique actuelle. Le dispositif français contemporain, élaboré sous l’influence de Coluche en 1985 1), doit se réorganiser pour faire face aux changements en cours. Quant au dispositif européen 2), après l’arrêt de la cour européenne de juin 2011 à la suite d’un recours déposé par six pays, lui aussi doit trouver une nouvelle forme d’organisation en accord avec le traité de Lisbonne.

D’autre part, l’aide alimentaire européenne et nationale semble se désinsérer des débats agroalimentaires planétaires autour de l’accès à l’alimentation durable. Or, ce dispositif ressemble bien à une filière qui ne dit pas son nom, entre économie sociale et business social. Il est complexe à interroger parce que les justifications sont essentiellement morales et posées comme des arguments d’autorité qui ne permettent aucune critique ; on pourrait les résumer par «  Quand des gens ont faim, on leur donne à manger ». Pourtant, l’aide alimentaire est au cœur de nouvelles formes de citoyenneté et des enjeux actuels 3) d’accès à l’alimentation durable pour tous.

1. Le dispositif d’aide alimentaire en France

L’association nationale « Les Restaurants du Cœur-Les Relais du Cœur » est emblématique de la question de l’accès à l’alimentation des plus démunis. Fondée par l’humoriste et acteur Coluche le 26 janvier 1985, celui-ci va médiatiser son action au cœur des années 80. Au côté d’associations caritatives plus anciennes (Secours populaire, Secours catholique, La Croix Rouge, L’Armée du salut) les Restos du cœur font émerger une nouvelle forme de solidarité basée sur l’appel aux dons via la mise en scène médiatique. Ils obligent les pouvoirs publics à les reconnaître comme interlocuteurs. C’est la notion d’ « urgence » qui propulse ce type de logique et va renforcer l’intervention sous la forme de l’aide alimentaire.

En 1987, la législation européenne va se doter de moyens et d’organisation et conduira les pays qui le souhaitent à construire un dispositif qui soit en conformité.

Cette législation européenne est alors l’occasion de rentrer dans un processus d’attribution de l’aide via des associations caritatives auxquelles on demande de fonctionner comme des opérateurs : l’Etat français leur confie la distribution et s’engage sur des moyens. Les associations retenues comme opérateurs lors de la mise en place du dispositif d’aide alimentaire en 1987 sont Le Secours Populaire, les Restos du cœur (crée en 1985), la Fédération des banques alimentaires (créée en 1984) et la Croix rouge.

Une cellule dépendante du Ministère de l’Agriculture gère les appels de marché pour l’achat (ou l’échange des produits bruts). Cette cellule collabore avec le nouvel établissement public, FranceAgriMer [1]. Il a en charge la gestion des filières des grandes cultures, de l’élevage, de la pêche, de l’aquaculture, des vins, des fruits et légumes, de l’horticulture, des plantes à parfum, aromatiques et médicinales.

En 2004, ces associations ont alerté les pouvoirs publics, inquiètes de la réduction des stocks européens liée à la réforme de la politique agricole commune (PAC), alors que la demande dans l’UE s’accroît du fait de son élargissement de 15 à 25 membres.

Depuis 1992 en effet, les orientations de la PAC vont dans le sens d’une réduction des stocks d’intervention, ce qui met en péril le dispositif du PEAD. Depuis 2002, il n’existe plus de stocks de viande bovine. En 2003, 2004 et 2005, les stocks de riz, de céréales, de poudre de lait et de beurre sont insuffisants pour couvrir la demande des associations caritatives.

Le Plan national d’aide alimentaire (PNAA) mis en place en 2004, a pour vocation de répondre aux besoins non pourvus par l’Europe et d’améliorer et de diversifier l’aide alimentaire (notamment par l’achat de produits carnés, de poissons et de fruits et légumes). Le PNAA fait partie du Plan National pour l’Alimentation [2] dans son volet 1 intitulé « Mieux manger en situation de précarité ». C’est donc un complément quantitatif, qualitatif et organisationnel au PEAD.

Ainsi en 2010, la France a reçu une enveloppe de 78,1 millions d’euros du PEAD et a rajouté 20 millions dans le cadre du Plan national d’aide alimentaire (PNAA) dont 17,6millions pour l’achat d’aliments. Les besoins des associations ont concerné 64 produits.

  • Produits laitiers : près de 6 millions de litres de lait UHT demi-écrémé, 2592 tonnes de beurre, 2 400 tonnes de fromage mais aussi des crèmes dessert, du chocolat, du riz au lait, des petits pots pour les bébés…
  • Produits à base de céréales : 3 058 tonnes de farines, 6990 tonnes de pâtes, céréales petits déjeuner, biscuits, plats cuisinés comme le couscous royal…
  • Produits à base de riz : 2400 tonnes de riz
  • Produits à base de sucre : 504 tonnes de sucre en morceaux,  confiture.

Les produits fournis couvrent environ 60 % des besoins des associations caritatives (hors Restos du cœur : 20 %).

De plus, les entreprises ont la possibilité de faire don [3] de produits alimentaires ou de matériel (réfrigérateurs, camions…) ou de mécénat de compétences aux quatre associations opérateurs de l’aide alimentaire. Elles bénéficient d’une réduction d’impôt égale à 60% du montant [4]. Certaines entreprises utilisent cette possibilité comme filière de gestion de leurs déchets.

1.1. L’évolution de l’aide alimentaire en France

Même si l’Etat français reconnaît que l’alimentation est un besoin fondamental, il n’existe pas de droit à l’alimentation dans les différents dispositifs de lutte contre l’exclusion. Seule la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948 dans son article 25 mentionne le droit à un accès alimentaire [5].

L’offre alimentaire est largement suffisante en quantité et en qualité et personne en France ne meurt de faim ; mais il y a bien une population (environ 3,2 millions de personnes) qui ne peut accéder à une alimentation de qualité et en quantité suffisante. Il existe aujourd’hui un problème d’insécurité alimentaire ; cette insécurité n’est pas générée par un manque de production ou de l’insuffisance de réseaux de distribution mais par l’insuffisance de revenus d’une partie de sa population.

Une enquête du Credoc en décembre 2008 montre qu’un quart des ménages français estime disposer de moins de 250 euros pour finir le mois, une fois acquittées les dépenses fixes du foyer. Cette proportion grimpe à 56% pour les ménages pauvres. Parmi ces ménages pauvres, 15% déclarent des montants négatifs, ce qui signifie qu’ils s’endettent un peu plus chaque mois. Plus de la moitié se restreignent sur l’alimentation et près du quart sur les soins médicaux afin de pouvoir continuer à payer les charges de loyer, d’énergie et autres charges courantes. Une analyse du Secours Catholique [6] (dans son rapport 2010) sur le budget de mille familles fait état du fait que les dépenses contraintes (loyer, énergie, transport) représentent 2/3 des revenus de ces ménages. Si on ajoute les dépenses d’alimentation et d’habillement, même réduite au minimum, on dépasse le montant total du revenu. Les autres dépenses (santé, équipement du logement) ne peuvent être financées que par l’emprunt ou le découvert bancaire. D’autre part, 22% des ménages agricoles sont en dessous du seuil de pauvreté, 40% en dessous du SMIC et leur alimentation est souvent de qualité moyenne [7].

Les restrictions dans le poste « alimentation » vont se concrétiser par la diminution de leur consommation de viande, de poisson, de fruits et de légumes, ou encore à sauter des repas.

La structure des achats va se reporter sur les féculents, plus de lait mais moins de produits laitiers transformés et des produits sucrés. L’impact sur la santé est évident : les problèmes de santé liés au surpoids, voir d’obésité ainsi que la qualité nutritionnelle dans les maladies chroniques en sont autant d’indices.

1.2. De la distribution

Dans les années 80, une augmentation importante du nombre de personnes qui sollicite une aide alimentaire, oblige à repenser le dispositif de distribution. Ce qui devait être passager devient en réalité structurel ;

En 1984, plusieurs associations caritatives se réunissent pour créer, selon le modèle des Food Banks américaines, la première Banque Alimentaire française à Paris. Aujourd’hui, en France, les Banques Alimentaires, départementales ou régionales, couvrent pratiquement la totalité du territoire. Sur le même principe, des Banques Alimentaires se sont développées dans plus de 12 pays d’Europe et regroupées en fédérations nationales. Ces dernières sont réunies au sein de la Fédération Européenne des Banques Alimentaires (FEBA) [8].

L’aide alimentaire est distribuée sous forme de colis alimentaires ou sous forme de repas.

Puis en décembre 1985, Coluche crée les « Restos du Cœur » et c’est cette association qui va faire évoluer le système, notamment par la loi Coluche ; cette loi (plus exactement l’article 238 bis du Code Général des Impôts) votée à l’unanimité le 23 décembre 1988 permet aujourd’hui de bénéficier d’une réduction d’impôt de 75% [9] du montant du don si le don est fait au profit d’une association ou d’une fondation ayant pour objet la fourniture gratuite de repas, soins ou logement à des personnes en difficulté, dans la limite de 510 euros par an.

Mais de nombreuses actions locales existent, portées par les centres communaux d’action sociale (CCAS). Ils s’inscrivent depuis de longues décennies sur l’intervention d‘urgence et sur une aide complémentaire pour certaines catégories de population comme les personnes âgées. La distribution se fait sous forme de colis alimentaires mais également de bons qui s’échangent dans les commerces de grande et moyenne distribution ; ces commerces ont alors une convention avec cette institution.

De nombreuses autres initiatives sont portées par des associations caritatives de quartier ou des bénévoles quand ils ont constaté une nécessité de cet ordre.

Le public va se diversifier dès le début de la crise économique : d’un public représenté comme étant des personnes en grande exclusion et marginalisées et à qui « on devait donner à manger », ces associations voient arriver des familles monoparentales à petits revenus, des gens en situation de chômage, des migrants en situation illégale ou en attente de régularisation, des demandeurs d’asile, des familles en attente d’instruction de leur dossier de demande d’aide financière, etc.

La diversification des publics et leur montée en nombre vont renvoyer ces associations à leurs limites.

1.3. à la participation

Dans les années 90, ces associations se rendent compte que la réponse à l’urgence ne concerne pas l’ensemble de ces demandeurs ; une partie d’entre eux cherche aussi des réponses de lien social. Des initiatives vont se développer pour tenter d’améliorer l’alimentation, de veiller à des interventions moins stigmatisantes et plus soucieuses des personnes.

Une pratique et un discours autour « du don alimentaire avec contrepartie » émergent ; il s’agit d’engager les personnes recevant l’aide alimentaire dans une contrepartie d’ordre financière (très minime via les épiceries sociales par exemple) ou de participation aux actions de la structure.

La notion de participation active du bénéficiaire va être mise au cœur des projets des structures d’aide alimentaire. En toile de fond, on voit apparaître la préoccupation de l’insertion en sachant que sur cette période, l’emploi comme mode d’intégration reste le modèle dominant. Des pratiques contractuelles découlant du RMI engagent certaines structures à mettre en œuvre des contrats individualisés ayant pour finalité l’autonomie de la personne.

1.4. l’insertion comme objectif

L’ensemble des structures publiques et privées engagées dans l’aide alimentaire va diversifier ses propositions en ajoutant des actions : les Restos du cœur et les jardins, les banques alimentaires et les différents ateliers cuisines, budgets. L’aide alimentaire ne s’inscrit plus seulement dans des interventions d’urgence mais bien dans des actions au long court.

En mars 2003, un plan de renforcement de la prévention et de lutte contre la pauvreté définit des axes prioritaires en matière de prévention de l’exclusion. Pour la première fois, l’aide nutritionnelle des personnes les plus démunies est inscrite comme objectif prioritaire. La convention « Alimentation et insertion » de septembre 2003 présentée par la secrétaire d’Etat à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion positionne l’aide alimentaire comme partie prenante de la question sociale. Deux points forts apparaissent dans cette volonté des pouvoirs publics :

  • l’insertion comme modalité d’intervention pour se démarquer des pratiques assistancielles ; la référence au contrat individualisé issue des pratiques des contrats d’accompagnement du RMI est un leitmotiv.
  • le constat que l’aide alimentaire relève essentiellement du secteur privé et qu’elle est le plus souvent sous la forme de distribution d’aliments que de repas.

Cette convention va être le démarrage de travaux scientifiques : ce sera le cas de l’étude ABENA qui continue à faire référence aujourd’hui en matière d’ « alimentation et état nutritionnel des bénéficiaires de l’aide alimentaire ». Ce sera aussi des travaux auxquels l’Inra [10] va collaborer (ou conduire).

Le contrat d‘insertion est généralement établi au moment de l’accueil ; l’engagement de structures d’aide alimentaire dans cette démarche de contrat n’est cependant pas toujours réalisé ou formalisé par écrit ; il est aussi un engagement oral et moral. Dans ce contrat, un certain nombre d’attendus est formulé sur la contrepartie demandée aux bénéficiaires ; il est fondé sur le principe du consentement et sert d’outil afin que soient respectés les engagements des deux parties.

Le souci de santé publique à travers les plans nationaux nutrition et santé [11] renforce les approches défendues par les pouvoirs publics sur « aide alimentaire et nutrition ».

Dans le même pas de temps, deux initiatives signalent un changement dans la conception de l’aide alimentaire comme objet caritatif :

Des épiceries sociales voient le jour comme alternative à la seule distribution ; chaque structure s’organise selon son historique et le mode de partenariat en local. En 2001, certaines de ces épiceries décident de s’organiser sous la forme associative pour avoir une représentation nationale : l’Association Nationale de Développement des Épiceries Solidaires. L’ANDES a pour objectif d’accompagner la création de projets d’épiceries solidaires et à travers les épiceries qu’elle rassemble, « de promouvoir l’accès des personnes en difficulté à une véritable citoyenneté économique : en permettant à un public exclu des circuits de consommation traditionnels de choisir les produits qu’il souhaite consommer, en vendant, à un faible prix, des denrées de qualité ; en proposant des activités où les compétences de chacun sont mises en avant, les épiceries solidaires et sociales se veulent, au-delà d’une aide matérielle, un outil de reconstruction et un tremplin vers une réinsertion durable. » [12] Cette association parle de fracture alimentaire et fait sienne la notion d’insécurité alimentaire. Elle part du constat suivant : plutôt que de partir d’un choix de produits contraint par l’offre, il s’agit d’offrir la liberté du choix des produits.

L’ANDES lance en avril 2008 un chantier d’insertion « Le Potager de Marianne » au MIN de Rungis ; l’objectif est de valoriser les fruits et légumes invendus et de les redistribuer dans son réseau d’épiceries solidaires. [13] Une même action est mise en place au marché international de Perpignan en 2010.

La création en 1997 d’une association « Panier de la mer » dans le Finistère entre trois acteurs locaux (le comité d’emploi du Pays Bigouden, la Banque alimentaire du Finistère et le Secours populaire local) a pour but de lutter contre le gaspillage en récupérant le poisson invendu, de participer à la distribution de l’aide alimentaire, de favoriser l’insertion professionnelle de personnes en situation de précarité et de répondre aux besoins de main d’œuvre qualifiée de la filière. A la suite de la création de cette association bigoudène, des associations identiques se sont créées à La Rochelle, Boulogne-sur-Mer et à Lorient : une cinquième association est en cours de démarrage à Saint-Brieuc et deux autres projets sont à l’étude, l’un à Saint-Nazaire, l’autre dans les environs de Marseille. La création d’une Fédération des Paniers de la Mer après la naissance de la 3ème association s’est organisée autour d‘une charte commune. En 2007, c’est ainsi 120 tonnes de poissons qui ont été distribuées.

Ces deux associations fondent leur raison d’être sur un discours et des pratiques de professionnalisation. Elles intègrent les principes de gestion entreprenariale qui vont notamment les faire reconnaître comme interlocuteurs pertinents des pouvoirs publics. Ainsi l’ANDES reçoit en 2009, un peu plus de 2,9 M d’euros de subventions publiques en provenance de la direction générale de la cohésion sociale [14] (85% de ses ressources) ; elle choisit de travailler avec deux enseignes de la grande distribution (Champion et Carrefour). Chaque épicerie concernée par ce programme a reçu 100€ par foyer [15] (150€ en 2009) et peut s’approvisionner selon trois modes : bons d’achats avec l’enseigne Carrefour, ventes à termes mises en place avec l’enseigne Champion, chèques d’achats à destination de circuits courts (enseignes ou producteurs locaux). Quant aux Paniers de la Mer, ils perçoivent l’ensemble des subventions publiques en ce qui concerne le poisson (PNNS et PNAA).

Actuellement le dispositif est organisé comme le montre le schéma suivant :

Schéma 1 : Dispositif de l’aide alimentaire auprès des plus démunis en France
Schéma 1 : Dispositif de l’aide alimentaire auprès des plus démunis en France

D’autre part, la loi de modernisation agricole du 27 juillet 2010 précise dans l’article L230-6, l’objectif de l’aide alimentaire et ses modalités. En réalité, il reprend la pratique en cours et garde le dispositif en l’état.

2. Le dispositif législatif européen

Lorsque Coluche eut créé les Restos du Cœur, il n’eut de cesse d’argumenter sur le fait qu’on pourrait utiliser les surplus européens pour les distribuer en aide alimentaire ; c’est sous son influence et accompagné de Jacques Delors alors président de la commission européenne que l’Europe met en œuvre un dispositif d’aide alimentaire dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC).

2.1. Le Plan européen d’aide alimentaire

En décembre 1987(règlement n°3740/87), le Conseil européen crée le programme européen d’aide alimentaire aux plus démunis (PEAD); ce programme est considéré comme une contribution à « la lutte contre la faim » des plus démunis des pays membres de la CEE. Il a d’autre part un objectif de gestion des crises agricoles en utilisant les stocks d’intervention de produits bruts (riz, blé, lait, sucre…). La finalité est d’offrir aux pays membres, la possibilité d’utiliser ces stocks (jusqu’à ce qu’ils reviennent à un niveau normal) dans le cadre de l’aide alimentaire. La communauté européenne met à disposition des Etats membres qui le demandent les excédants communautaires. Chaque Etat agrée des associations caritatives qui ont la charge d’organiser le transport, la transformation éventuelle des produits et leur distribution aux populations défavorisées. Le dispositif européen se décline ensuite dans chaque pays participant à ce plan européen d’aide alimentaire

Au début des années 90 (règlement CEE n°3149/92, octobre 1992), le PEAD est modifié de façon à garantir la continuité de l’approvisionnement. Les stocks ne recouvrent pas l’ensemble des besoins et des achats sur le marché s’avèrent nécessaire. Ces modifications avaient pour objectif de s’appliquer uniquement lorsque la disponibilité de certains produits était insuffisante. En réalité, ce fonctionnement est devenu courant et banalisé.

A partir de 2006, la raréfaction de certains produits dans les stocks d’intervention a amené la Commission à introduire le système d’achat sur les marchés pour maintenir le programme. Plus récemment, l’élargissement à de nouveaux pays européens, a introduit une forte augmentation du nombre de bénéficiaires, et la diminution du niveau des stocks liée à l’abandon d’une agriculture productiviste, ont modifié les équilibres entre les deux ressources : en 2008, les achats représentaient 90 % des denrées alimentaires distribuées.

Une enveloppe d’aide financière est ainsi attribuée aux pays (actuellement au nombre de 20) [16] souhaitant participer à ce programme ; cette enveloppe est évaluée en fonction des besoins et des ressources de chaque pays et du taux de pauvreté. Le calcul s’appuie sur la référence statistique d’Eurostat c’est-à-dire la part des personnes dont le niveau de vie (revenu disponible par unité de consommation [17]) est inférieur à 60% du niveau de vie médian de l’ensemble de la population de l’Etat membre.

Le PEAD est financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Le budget est passé d’un peu moins de 100 millions d’euros en 1987 à environ 500 millions en 2009 ; il y aurait dans l’Union 80 millions de personnes (16 % de la population) vivant en dessous du seuil de pauvreté et 43 millions seraient menacés de pauvreté alimentaire. Selon la Commission, 13 millions de personnes auraient bénéficié du PEAD en 2007, dont 2,7 millions de Français. Ce programme est réparti entre 19 Etats membres.

2.2. Arrêté de la cour européenne du 13 avril 2011

En septembre 2008, la Commission européenne propose d’ouvrir le programme d’aide alimentaire à plus de pays européens ; la proposition est la suivante :

  • augmentation du budget de deux tiers en 2009 c’est-à-dire 500M d’euros,
  • élargissement de la gamme des produits,
  • constat du peu de stocks excédents, proposition d’une autorisation permanente d’achats complémentaires,
  • choix des denrées à acheter du ressort des pays adhérents au programme.

La Commission envisage un budget construit en cofinancement :

  • plan 2010/2012 : financement à 75 % par le budget communautaire (85 % dans les régions bénéficiant du Fonds de cohésion).
  • plan 2013/2015, le taux de cofinancement de la Communauté serait de 50 % (75 % dans les régions bénéficiant du Fonds de cohésion).

Ces plans obligent à une augmentation conséquente du budget du PEAD.

Mariann Fischer Boel, membre de la Commission chargé de l’agriculture et du développement rural, a déclaré à ce propos: «Ce programme constitue un moyen concret pour l’Union européenne d’aider une partie des personnes les plus défavorisées de notre société. La récente flambée des prix des denrées alimentaires a durement frappé certaines catégories de personnes. Nous devons étendre ce programme, qui donne de très bons résultats, et augmenter son budget pour pouvoir aider le plus grand nombre de personnes possible. Maintenant que les stocks d’intervention appartiennent largement au passé, nous devons autoriser l’achat de denrées alimentaires sur le marché selon les préférences nutritionnelles nationales.»

Alors que le Parlement soutient ce projet, le Conseil de l’Europe ne le vote pas : six pays [18] s’y opposent.

En décembre 2008, la République fédérale d’Allemagne introduit un recours auprès de la Cour européenne contre la commission européenne. La Suède se joint à l’Allemagne en avril 2009. Ce recours a pour objet une demande d’annulation partielle du règlement (CE) n° 983/2008 de la Commission du 3 octobre 2008, relatif à l’adoption d’un plan portant sur l’attribution aux états membres de ressources liées à l’exercice 2009 pour la fourniture de denrées alimentaires provenant des stocks d’intervention au bénéfice des personnes les plus démunis. [19] Mais ce règlement qui organise l’aide alimentaire n’est pas la cause même du recours.

En effet, ces six pays, dont l’Allemagne est le chef de file, s’opposent à l’augmentation de la subvention européenne qui représente presque 90% du programme ; alors que le projet initial était basé sur l’écoulement des surplus, petit à petit, les stocks n’existant plus, c’est sous la forme de subvention que la Commission soutient le PEAD. L’Allemagne ne conteste pas le programme d’aide alimentaire mais l’intervention sous forme de subvention sur le marché agricole. Ce sont plus particulièrement les articles 25 et 27 du règlement « OCM unique ». L’article 25 stipule que « l’écoulement des produits achetés dans le cadre de l’intervention publique a lieu dans des conditions telles que toute perturbation du marché soit évitée et que l’égalité d’accès aux marchandises ainsi que l’égalité de traitement des acheteurs soient assurées ». Il est reproché à la Commission d’établir le montant de la subvention à partir des demandes des pays « aidés » et non de partir des stocks disponibles ; certes, il est pratiquement impossible d’anticiper sur la durée d’indisponibilité des produits et le calcul des subventions se calque sur la demande via les pays, des organisations humanitaires. C’est bien sur l’inversion du rapport entre les denrées provenant de stocks d’intervention et celles achetées en sus que se situe le litige (la proportion de ces dernières par rapport au volume total du plan étant passée de 18,06 % en 2006 à 85,35 % en 2008 et à 86,98 % en 2009 [20]). L’Allemagne et la Suède contestent que cette subvention soit inscrite dans le cadre de la PAC et renvoient à la politique de cohésion sociale ; en renvoyant à la politique de cohésion sociale, ces deux pays renvoient, en réalité, le programme d’aide alimentaire à la politique sociale de chaque pays. Pour ces deux pays, il s’agit d’un contournement du règlement OCM unique. L’Allemagne s’appuie également sur le rapport de la Cour des comptes européenne [21] qui considère qu’un programme d’aide alimentaire est une mesure sociale souhaitable mais qu’il n’est pas du ressort du financement de la PAC ; cette instance doute de la contribution de ce programme à la régulation du marché.

La Commission soutenue par la France, l’Italie, l’Espagne et la Pologne argumente sur le fait que ce programme distribue des produits agricoles et est donc bien du ressort de la PAC conformément à l’article 27 du règlement OCM unique. D’autre part, l’affichage social du PEAD a toujours été présent et fait partie de l’histoire de ce dispositif comme élément de la PAC. Quant à la notion d’indisponibilité temporaire de produits dans les stocks, l’argumentation repose sur les difficultés à faire coller les demandes (les besoins) et la disponibilité en temps réel ainsi que la variabilité des produits. La Commission insiste sur la disposition de l’article 27 et que «  conformément à cette disposition, la nécessité ne devrait pas être appréciée sur la base du rapport entre le volume du plan et les stocks d’intervention, mais sur la base des mobilisations nécessaires pour assurer l’exécution du plan dans les États membres participants ». (extrait, p18).

Le tribunal dans son arrêt va articuler sa réponse sur deux éléments de fond :

  • L’intervention publique sur le marché dans le cadre de la PAC et notamment celui de stabilisation des marchés ; ce premier élément est considéré comme principal.
  • L’écoulement des stocks d’intervention dont la distribution aux personnes démunies en est une modalité : « Cette distribution poursuit un objectif social qui ne peut être que secondaire et d’une certaine manière accessoire par rapport aux objectifs primaires de la PAC et peut donc, en principe, s’effectuer uniquement dans les limites des stocks excédentaires et en tenant compte de ce qu’il est « conforme aux objectifs de la [PAC] d’exploiter durablement ce potentiel jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal » (extrait, p29).

En ce qui concerne les achats supplémentaires, le Tribunal va dans le sens des pays requérants à savoir que l’objectif n’est pas de couvrir les besoins déclarés par les Etats « adhérents » de ce programme mais de distribuer les volumes des stocks d’intervention : « Cela indique que l’achat supplémentaire de tels produits est prévu en tant qu’exception à la règle qui est celle de la distribution des produits des stocks d’intervention. Cette mesure, en tant qu’exception, doit donc faire l’objet d’une interprétation restrictive. Elle ne saurait en aucun cas être élevée au niveau de la règle. » (extrait, p29).

Le Tribunal tranche aussi dans le sens de l’Allemagne et de ses soutiens quant au fait que le plan annuel 2009 (et par suite 2010) n’était pas l’écoulement des stocks mais les besoins déclarés des pays. Le règlement 2009 contrevient donc à l’article 27 du règlement OCM unique. Ceci étant, il ne sera pas demandé un effet rétroactif qui aurait obligé les pays participant au PEAD à rembourser.

En juin 2011, la Commission adopte le nouveau plan 2012 qui doit se limiter aux stocks disponibles et la subvention prévue de 500 M d’euros passent à 113,5 M (moins d’un quart des subventions précédentes). Cependant le Parlement votera en juillet, le budget initial à savoir 500M d’euros [22]. La commission démarre des négociations avec les six pays opposés en vue d’obtenir la continuation du programme pour 2012 et 2013 à hauteur de 500M et s’engage à une refonte du dispositif à partir de 2014 ; le 14 novembre 2011, dans le cadre du conseil des ministres de l’agriculture, la ministre de l’agriculture allemande accepte de contribuer sur ces deux années ; mais elle rappelle que l’Allemagne n’y contribuera plus dès 2014.

3. Les enjeux actuels

Le dispositif est appuyé sur le modèle productiviste agricole et l’aide alimentaire est une filière économique :

  • les subventions publiques servent à l’approvisionnement ou à la logistique,
  • la distribution est assurée par les organisations caritatives, soutenue par la défiscalisation.

Il est difficile d’évaluer ce montant mais une estimation effectuée par la Fondation de France en 2004 chiffre la dépense fiscale à 580 M d’euros. L’observatoire de la Fondation de France montre en 2008 qu’il y a un recentrage des dons sur des causes plus proches. Les dons augmentent de 10 points ( 53 à 63%) dont 4 points concernent l’aide alimentaire. [23]

Ce modèle productiviste rend compte de l’intégration complète et définitive du secteur de la production agricole et alimentaire dans l’économie industrielle et marchande. On comprend bien alors que l’aide alimentaire ne peut que se calquer sur ce modèle en s’appuyant à la fois sur une organisation bénévole qui doit fonctionner « professionnellement » et une organisation compassionnelle évoluant vers une approche entreprenariale.

3.1. La professionnalisation des acteurs de l’aide alimentaire

Le fonctionnement « assistanciel » a atteint ses limites et ne peut faire face à la diversité des publics. En effet, si le fonctionnement caritatif « classique » pouvait répondre à un public marginalisé de « sans domicile » ou de « clochard » à travers la distribution de soupe, il est plus compliqué d’organiser une distribution avec des familles vivant à l’hôtel, des retraités, des jeunes ayant leur logement.

Le besoin d’évaluer l’aide alimentaire au niveau de chaque pays européen, puis de l’Europe nécessite d’organiser la gestion. Les opérateurs caritatifs enrôlés dans cette fonction n’y sont pas tous préparés de la même façon. C’est pourquoi l’apparition de nouveaux opérateurs beaucoup plus disciplinés sur la production d’indicateurs gestionnaires va favoriser le modèle entreprenarial : c’est le cas de l’ANDES, de la Fédération des Paniers de la Mer et d’une certaine façon des Restos du cœur [24].

L’organisation centralisée des marchés via la cellule du MAAP, l’obligation de trouver des intermédiaires soit pour troquer des produis transformés, soit pour stocker, demandent une logistique digne d’une grande entreprise.

L’évaluation du dispositif d’aide alimentaire en France effectuée par l’inspection générale des affaires sociales et le conseil général de l’agriculture en 2008 met en avant le fait que le PEAD ne peut être ouvert qu’aux associations nationales, capables de distribuer sur l’ensemble du territoire et qui peuvent avoir les moyens logistiques adéquats. Ce mode d’organisation, centralisé et hiérarchisé, laisse peu de place aux partenariats locaux ; d’autre part ces associations sont «  caractérisées par un cloisonnement des réseaux avec peu de contacts développés entre structures sur le terrain. » [25]

La professionnalisation repose sur deux axes :

  • Organisation de la logistique : meilleur stockage et distribution, gestion des approvisionnement plus adaptés. Mise en place de système d ‘informations capable de produire des données sur les besoins et de garantir la traçabilité de celles-ci.
  • Recenser les bénéficiaires et le nombre de rations servies : pour cela, les associations doivent adopter les mêmes indicateurs d’activités.

Ces organisations ont choisi de recruter quelques salariés chargés de ces tâches qui demandent de la présence dans la durée et des compétences spécifiques ; ensuite l’ensemble de l’activité repose sur des milliers de bénévoles qui vont assurer localement l’exécution du dispositif.

La formation de ces bénévoles fait partie des attributions de ces associations et notamment sur la prise en compte des normes de qualité et d’hygiène. Ces bénévoles assurent également les contrôles internes via des procédures calquées sur le modèle classique de l’entreprise. Par exemple, les Restos du Cœur ont une équipe d’auditeurs bénévoles (une quinzaine) qui réalise chaque année une trentaine d’audits d’associations départementales portant à la fois sur le respect des procédures et sur les éléments financiers ; à ces audits de gestion, s’ajoutent une dizaine d’audits annuels relatifs aux approvisionnements.

Le rapport d’évaluation évoqué ci-dessus fait deux recommandations à ce sujet : d’une part, envisager dans le cadre du PNAA, le financement de l’informatisation des structures d’aide alimentaire mais favoriser la mutualisation entre associations et encourager le mécénat de compétences de la Grande Distribution.

La cour des comptes européenne, dans un rapport spécial d’évaluation de l’aide alimentaire en 2009, rapporte que « les procédures suivies ne garantissent pas que les appels d’offres sont ouverts, que la concurrence est maximale et que les conditions et les prix les plus favorables sont obtenus ». Il est alors indiqué que « les appels d’offres doivent garantir l’égalité d’accès à tous les opérateurs établis dans la Communauté », et que « certaines dispositions réglementaires relatives aux procédures d’appel d’offres à appliquer sont fixées dans le règlement (CEE) n° 3149/92 (par exemple le type de produits à mobiliser sur le marché, la teneur de l’appel d’offres, etc.) » Cette mesure d’ouvrir la concurrence est avancée comme une réponse à la mise en place de « cartel », c’est-à-dire des fournisseurs qui travaillent depuis plusieurs années avec les associations bénéficiaires. Ainsi, la cour des comptes et la commission chargée de l’évaluation du PEAD estiment que les appels d’offre ne font pas appel à assez de concurrence puisque ce sont les mêmes fournisseurs qui détiennent le marché depuis un certain temps. L’élaboration des appels d’offres va nécessiter, de la part des associations, plus de capacité à anticiper sur leurs besoins tout en respectant la diversification nutritionnelle.

3.2. L’alimentation comme marqueur de pauvreté

Les politiques sociales engagées dans l’alimentation reposent sur deux points :

  • d’une part, une diversification nutritionnelle argumentée autour de la santé,
  • d’autre part, l’alimentation comme support de l’insertion.

La production de rapports, d’études sur les comportements alimentaires des personnes en situation de pauvreté à partir des années 2000, est importante : soit à partir de quelques travaux de recherche, soit à partir d’enquêtes faites par les associations caritatives. Le point commun de ces travaux est d’être sur des échantillons permettant une analyse qualitative. On aboutit à une série de typologies à partir de laquelle vont se construire les orientations des actions.

Les programmes alimentaires des années 90 se définissaient dans un lien direct à la précarité. En 2003, c’est un plan « alimentation et insertion qui voit le jour, comme si la question de l’alimentation allait résoudre la question sociale de l’insertion.

Ce que nous dit cette évolution, c’est que l’aide alimentaire est bien une variable d’ajustement du traitement de la pauvreté : en donnant aux familles et aux personnes une aide sous la forme de l’alimentation, on déplace l’aide au logement, à l’énergie, à la culture, aux loisirs etc…

Soulager « les finances », ce n’est pas tant de nourrir que de soulager le budget alimentaire de personnes leur permettant de faire face à d’autre frais (loyer, énergie, médicaux, scolaires ou remboursements de dettes). Les loisirs, la culture, les vacances apparaissent comme superflus au regard de quelque chose qui est vital : la nourriture. D’autre part, en laissant l’aide alimentaire prendre une telle place dans les politiques publiques, on continue à banaliser l’accès à l’alimentation comme devant rester peu chère ; or, aujourd’hui, les producteurs, les organisations agricoles disent que le prix de l’alimentation ne peut plus baisser et que, bien au contraire, nous allons vers des augmentations importantes. Dans ce contexte, insister sur le lien entre alimentation et production devient central pour permettre une réappropriation de chacun de l’accès à l’alimentation.

Toutefois, la montée en puissance du discours sur la santé via l’alimentation des populations précarisées est assez récente (1er PNNS en 2001) ; l’étude ABENA dans le cadre du PAI vient répondre à cette préoccupation et la production d’un « Guide pratique pour une aide alimentaire équilibrée » (Darmon, 2008) en est l’incarnation. Sans remettre en question le bien fondé d’un intérêt de santé publique, on ne peut qu’être interpellé par la place dominante que celle-ci prend en direction des populations en situation de pauvreté ; il y a une forme de contrôle social qui se réinstalle via le discours de la santé et qui renvoie à d’autres périodes historiques où le discours hygiéniste se focalisait sur les dangers de « contamination » portés par le prolétariat urbain et qui nécessitait des interventions de la société pour y faire face. La moralisation alors à l’œuvre était celle d’une bourgeoisie normant la « bonne vie » comme étant à l’opposée de celles de ces prolétaires alcooliques, se livrant à la débauche et faisant le lit de microbes contagieux. Le paternalisme est aussi issu de cette approche, cherchant à créer un cordon sanitaire autour de l’entreprise pour éviter tout risque de contagion. La contagion est aussi sociale et le discours sanitaire permet l’instauration d’un contrôle de ces masses laborieuses. (Lhuissier, 2007, Paturel, 2010) ; de plus, le fait de délier l’alimentation et les conditions de sa production ne peut que renforcer une approche de l’aide alimentaire comme un dispositif à comprendre comme une réponse sociale en direction d’une population ciblée.

Le site du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion [27] pose de façon centrale, la santé comme un des éléments importants de l’aide alimentaire : « on remarque que les programmes d’aide alimentaire, outre de permettre l’accès à l’alimentation, ont une vertu pédagogique afin de sensibiliser les personnes vulnérables sur leur nutrition, et ainsi limiter les prédispositions à certaines maladies (obésité,…). »

Conclusion

L’augmentation des utilisateurs de l’aide alimentaire est fortement relayée par la presse depuis 2008-2009 ; cette campagne de presse qui s’appuie sur les derniers rapports d’activité des opérateurs de cette distribution alimentaire, pose comme une évidence le fait qu’il faille augmenter les moyens de ces derniers, sous peine de laisser une frange grandissante de la population avoir faim.

La crise oblige la réorganisation du marché agroalimentaire et l’aide alimentaire proche d’une organisation en circuit long s’est professionnalisée avec une montée en compétences de ses opérateurs ; le système basé sur un tabou quasi religieux autour d’un argument d’autorité « des gens ont faim », en justifie la forme. Face à l’augmentation régulière des volumes distribués, interprétés comme une montée des besoins, les filières de distribution s’organisent et font l’objet d’un contrôle administratif de plus en plus appuyé. La distribution des aides nationales et européennes est conditionnée à de nombreux contrôles – contrôle sanitaire mais aussi contrôle des bénéficiaires – ainsi qu’à une optimisation de l’organisation (informatisation, contrôle des quantités, gestion des stocks, etc..).

L’aide alimentaire est dans une course en avant, « coincée » entre la montée de la pauvreté et la logique gestionnaire des pouvoirs publics (articulée à un modèle entreprenarial) et ne questionne absolument plus les raisons pour lesquelles elle existe. Son mode d’organisation, basé principalement sur le circuit long et connecté au modèle productiviste de l’agriculture en fait un acteur du marché d’accès à l’alimentation. L’activité de distribution alimentaire comme raison d’être de l’aide alimentaire s’est substituée au sens même de la lutte contre la pauvreté. Toutefois, la massification des processus de précarité et de pauvreté entraîne de plus en plus de personnes à chercher des solutions pour accéder à l’alimentation. On assiste à une multitude d’initiatives : groupements d’achats informels, jardins partagés, troc, glanage, partage et échange des produits de l’aide alimentaire, etc. Les circuits courts alimentaires sont une des pistes prometteuses dans la façon dont ils donnent aux personnes plus de choix dans l’accès à une alimentation choisie et non subie. Des expérimentations sont en cours. Cependant, la confiscation du débat public, par la médiatisation « unique » accordée au dispositif d’aide alimentaire, empêche de faire avancer ces nouvelles formes d’accès à l’alimentation à la fois dans la réflexion citoyenne qui l’accompagne et dans l’expérimentation qui se heurte à ces approches normatives et normalisées.

Dominique PATUREL (UMR 951 Innovation – Montpellier, France) dpaturel@supagro.inra.fr

 

Notes :

[1] Ordonnance n° 2009-325, du 25 mars 2009 (publiée au JORF le 27.03.09).

[2] Le Parlement a institué en 2010 un programme gouvernemental quinquennal relatif à la nutrition et à la santé (Code de la santé publique article L3231-1) ainsi qu’un programme gouvernemental pour l’alimentation (Code rural, article L230-1).

[3] Plaquette DGAL et DGAS.

[4] L’article 238 bis du code général des impôts prévoit, que les versements, pris dans la limite de 5/1000èmes du chiffre d’affaires, effectués au profit d’organismes caritatifs par les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés, ouvrent droit à une réduction d’impôt égale à 60% de leur montant.

[5] Article 25 : 1) Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires ; elle a droit à la sécurité en cas de chômage, de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de sa volonté. 2.) La maternité et l’enfance ont droit à une aide et à une assistance spéciale. Tous les enfants, qu’ils soient nés dans le mariage ou hors mariage, jouissent de la même protection sociale.

[6] http://www.secours-catholique.org/nous-connaitre/nos-publications/nos-documents/rapport-d-activite-moral-et-financier-2010,9864.html

[7] MSA rapport 2010

[8] http://www.wwo.fr/ong-295-BANQUE-ALIMENTAIRE.php

[9] L’amendement Coluche permettait une déduction fiscale de 66%. La loi Borloo de Cohésion Sociale de 2005 a porté cette déduction à 75%

[10] Equipe CORELA devenue ALISS : UR 1303, Ivry-sur-Seine

[11] PNNS1 de 2001-2005, PNNS2 de 2006-2010, PNNS3 de 2011-2015

[12] http://www.epiceries-solidaires.org

[13] Deux autres chantiers d’insertion se sont ouverts : la Cistella de Marianne au marché St Charles de Perpignan et la Banasta de Marianne à Marseille

[14] La responsable est Marianne Storogenko : son prénom semble avoir inspiré les différents chantiers de l’ANDES.

[15] La route des épiceries n°7, lettre de l’ANDES, consultable sur le site ci-dessus

[16] Belgique, Bulgarie, Estonie, Irlande, Grèce, Espagne, France, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Hongrie, Malte, Pologne, Portugal, République Tchèque, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Finlande.

[17] 1 UC pour le premier adulte du ménage ; 0,5 UC pour les autres personnes de 14 ans ou plus ; 0,3 UC pour les enfants de moins de 14 ans.

[18] Allemagne, Royaume Uni, République Tchèque, Suède, Danemark et Pays Bas

[19] JO L 268, p. 3

[20] arrêt p 12

[21] Rapport spécial n° 6/2009 de la Cour des comptes des Communautés européennes, intitulé « L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies : une évaluation des objectifs, ainsi que des moyens et des méthodes utilisées »

[22] Résolution commune RC7-0397/2011 adoptée par 548 voix pour, 52 contre et 26 abstentions. (Nombre d’eurodéputés : 736. Nombre de votants : 626 votants.)

[23] Baromètre 2008 de la Générosité en France

[24] Rapport de la cour des comptes

[25] Panorama des structures d’aide alimentaire en Languedoc, étude effectuée par l’Observatoire régional de la santé en Languedoc Roussillon, l’Inra et l’Ireps, juin 2011

[26] Point rédigé en partie à partir d’une note de travail de M.Fattet, ingénieur écologue

[27] http://www.cnle.gouv.fr/Les-evolutions-de-l-Aide.html

 

Liste des sigles :

ABENA: Etude « Alimentation et état nutritionnel des BENéficiaires de l’Aide alimentaire » ; cette étude a été mise en place par l’Unité de surveillance et d’épidémiologie nutritionnelle (InVS-Cnam-Paris 13) à la suite de la saisine du secrétariat d’Etat à la lutte contre l’Exclusion et la Précarité du 4 juin 2003.

E3A : Enquête auprès des Associations d’Aide Alimentaire

PAI : Plan Alimentation Insertion

PNNS: Plan national nutrition et santé

PNAA: Plan national aide alimentaire

PEAD: Plan européen aide aux démunis

CCAS ; centre communal action sociale

FEBA : Fédération européenne des banques alimentaires

PAC ; Politique agricole commune

ANDES : Association nationale des épiceries solidaires

MIN : Marché d’intérêt national

CEE ; Communauté économique européenne

FEAGA : Fonds européen agricole de garantie

CNA : Comité national de l’alimentation

 

Bibliographie

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Etudes, enquêtes et rapports :

CNA,  Avis sur l’exclusion sociale et l’alimentation, n°34, groupe de travail présidé par Mme Lemaire Nathalie. Avis adopté à l’unanimité lors de la séance plénière du 22 janvier 2002, 30 p

Enquête auprès des associations partenaires de la Fédération des Banques Alimentaires et des personnes accueillies : pratiques et opinions à l’égard des critères d’attribution de l’aide et focus particulier sur les personnes accueillies ayant un emploi. 2008. En ligne. Institut CSA, 13 p

Etude Abena 2004-2005 : Comportements alimentaires et situation de pauvreté – Aspect socioanthropologique de l’alimentation des personnes recourant à l’aide alimentaire en France. En ligne. Institut de Veille sanitaire (INVS), 2007 , 108 p. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000728/.

Evaluation du programme européen d’aide aux plus démunis et de l’organisation de l’aide alimentaire en France, effectuée par l’IGASet le CGAAER, juillet 2008, 49p

Rapport d’observations définitives de la Cour des comptes sur Les Restaurants du Cœur – Les Relais du Cœur : l’impact des recommandations de la Cour. 2009. En ligne. Cour des comptes,17p.

L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies : une évaluation des objectifs, ainsi que des moyens et des méthodes utilisés, rapport spécial n° 6.de la Cour des comptes européenne, 2009, 56 p.

Expertise sur la situation de terrain de l’aide alimentaire aux plus démunis et la mise en place d’un suivi statistique et qualitatif des bénéficiaires de l’aide alimentaire, Rapport d’expertise du Credoc, 2009.

Impacts de la mise à disposition de fruits et légumes frais auprès de population ayant recours à l’aide alimentaire, étude réalisée à la demande du Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, octobre 2009, 91p

Les glaneurs alimentaires, étude réalisée à la demande du Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, janvier 2009, 92 p

Panorama des structures d’aide alimentaire en Languedoc Roussillon, Ors-LR, Inra, Ireps, juin 2011, 77p

Travail de synthèse : expériences et perspectives de développement de l’accès des populations précaires à une alimentation responsable et de qualité, association Bleue comme une orange, septembre 2011, 32p

 

Les Travaux de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale :

  • 2005-2006 : Caillavet et al : L’alimentation comme dimension spécifique de la pauvreté. Approches croisées de la consommation alimentaires des populations défavorisées, 32p; Caillavet et al : L’alimentation des populations défavorisées. Synthèse des travaux dans les domaines économique, sociologique et nutritionnel, 44p
  • 2009-2010 : Darmon.N et al : L’insécurité financières pour raisons financières, 4ème partie, Cahier 2, 10p

 

Aide Alimentaire et accès à l’alimentation  /  Food aid and access to the food

Résumé : Les récents débats sur la diminution des subventions européennes pour le Programme d’aide alimentaire aux plus démunis (PEAD) et leurs médiatisations ont propulsé l’aide alimentaire en première ligne comme symbole des retombées de la crise sociale, politique et économique actuelle. Le dispositif français contemporain, élaboré sous l’influence de Coluche en 1985, doit se réorganiser pour faire face aux changements en cours. Quant au dispositif européen , après l’arrêt de la cour européenne de juin 2011 à la suite d’un recours déposé par six pays, lui aussi doit trouver une nouvelle forme d’organisation en accord avec le traité de Lisbonne.

Abstract : The recent debates on the decrease of the European subsidies for the food Aid program in the most deprived ( PEAD) and their mediatizations propelled the food aid in the front line as symbol of the fallout from the current social, political and economic crisis. The contemporary French device, elaborated under the influence of Coluche in 1985, has to be reorganized to face the current changes. As for the European device, after the decision of European court of June, 2011 following an appeal put down by six countries, he too has to find a new shape of organization in agreement with the treaty of Lisbon.

Mots clés : aide alimentaire, accès à l’alimentation, dispositif aide alimentaire. Keys words : food aid, access to the food, device of food aid

 

Pour citer cet article : Dominique PATUREL, Aide alimentaire et accès à l’alimentation, http://corpus.fabriquesdesociologie.net/aide-alimentaire-et-acces-a-lalimentation/, mis en ligne le 22 janvier 2013